La Limitación de la Legitimación Activa a las Máximas Autoridades Indígena Originario Campesinas en Bolivia en la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta y el Control Plural de Constitucionalidad

Resumen

La investigación analiza la exclusión de las máximas autoridades indígena originario campesinas de la legitimación activa en la acción de inconstitucionalidad abstracta en Bolivia y su impacto en el control plural de constitucionalidad. A pesar del reconocimiento del pluralismo jurídico y la igualdad jerárquica de la jurisdicción indígena originaria campesina, el artículo 74 del Código Procesal Constitucional restringe su acceso a este mecanismo. Mediante un análisis normativo, jurisprudencial y doctrinal, se evidencia que esta limitación vulnera principios fundamentales del Estado Plurinacional, como la descolonización, la interculturalidad y la igualdad material, además de contradecir estándares internacionales en derechos humanos. Se concluye que esta exclusión no supera el test de proporcionalidad ni el principio pro homine, reforzando una jerarquización normativa incompatible con el modelo plurinacional y limitando la autodeterminación de las NPIOC.

Palabras clave: Pluralismo jurídico; acción de inconstitucionalidad; nación pueblo indígena originario campesino; control de constitucionalidad; descolonización

Abstract
This research analyzes the exclusion of the highest Indigenous Native Peasant Authorities from active legitimation in the abstract action of unconstitutionality in Bolivia and its impact on the pluralistic control of constitutionality. Despite the recognition of legal pluralism and the equal hierarchical status of the Indigenous Native Peasant jurisdiction, Article 74 of the Constitutional Procedural Code restricts their access to this legal mechanism. Through a normative, jurisprudential, and doctrinal analysis, it becomes evident that this limitation violates fundamental principles of the Plurinational State, such as decolonization, interculturality, and substantive equality, and contradicts international human rights standards. The study concludes that this exclusion does not pass the proportionality test nor the pro homine principle, reinforcing a normative hierarchy incompatible with the plurinational model and limiting the self-determination of Indigenous Native Peasant Nations and Peoples (INPNP).

Keywords: Legal pluralism, action of unconstitutionality, Indigenous Native Peasant Nations and Peoples, constitutional review, decolonization.

1. Introducción
Desde la década de los ochenta, América Latina ha experimentado una transformación constitucional orientada al reconocimiento de la diversidad cultural y la redefinición del modelo de Estado. Estas reformas, enmarcadas en el constitucionalismo pluralista, buscan superar la concepción monocultural del Estado-nación instaurada en el siglo XIX, la cual marginó los derechos colectivos de los pueblos indígenas (Yrigoyen, 2011; Sierra & Lemos-Igreja, 2021; Nieto, 2024; Wolkmer, 2022).

Según Yrigoyen (2011) y Gómez-Pellón (2023), este proceso se ha desarrollado en tres etapas. La primera, el constitucionalismo multicultural (1982-1988), reconoció la diversidad cultural sin modificar la estructura estatal liberal. La segunda, el constitucionalismo pluricultural (1989- 2005), avanzó en el reconocimiento del pluralismo jurídico. Finalmente, el constitucionalismo plurinacional (2006-2009) consolidó la autodeterminación indígena y su participación en la configuración del Estado.

Bolivia se inscribió en esta última etapa con la promulgación de la Constitución Política del Estado (CPE) en 2009, que reconoció a las Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesinos (NPIOC) con plena autodeterminación, estableciendo el pluralismo jurídico y la interculturalidad como principios fundamentales (Estado Plurinacional de Bolivia, 2009; Tribunal Constitucional Plurinacional, SCP 0481/2019-S2, 2019; Hayes, 2016; Vargas, 2021).

Sin embargo, como advierten Sierra & Lemos-Igreja (2021) y Boaventura de Sousa Santos (2010), la consagración formal del pluralismo jurídico no ha garantizado su aplicación efectiva en la justicia. Persiste la imposición de criterios occidentales sobre las normas indígenas, reforzando la subordinación de los derechos colectivos y perpetuando desigualdades en el acceso a la justicia constitucional. Uno de los obstáculos en Bolivia es la exclusión de las máximas autoridades indígena originario campesinas de la legitimación activa en la acción de inconstitucionalidad abstracta.

Este mecanismo, clave para el control plural de constitucionalidad, está regulado en el artículo 74 del Código Procesal Constitucional (CPC) (Asamblea Legislativa Plurinacional, 2012), que restringe su interposición solo a autoridades estatales, dejando fuera a los sujetos colectivos indígenas, en contradicción con su derecho a la autodeterminación reconocido en la CPE. Para Escobar (2022), esta restricción vulnera los principios de democracia intercultural y pluralismo jurídico, manteniendo la preeminencia del derecho estatal sobre el derecho indígena.

Este artículo analiza la exclusión de las máximas autoridades indígena originario campesinas de la acción de inconstitucionalidad abstracta y su impacto en el control plural de constitucionalidad en Bolivia. La investigación adopta un enfoque cualitativo de tipo jurídicodogmático, sustentado en técnicas de análisis documental, normativo y jurisprudencial. Se examina el marco constitucional boliviano, las decisiones del Tribunal Constitucional Plurinacional, los estándares internacionales en derechos humanos y la jurisprudencia interamericana.

El análisis se desarrolló mediante una interpretación sistemática, argumentativa y garantista del derecho constitucional, utilizando el principio pro homine y el test de proporcionalidad como instrumentos hermenéuticos clave para el análisis. El estudio aporta al debate sobre la implementación del pluralismo jurídico en Bolivia, evidenciando las contradicciones entre su reconocimiento formal y su aplicación efectiva en la justicia constitucional.

2. Método
El método utilizado en esta investigación fue de tipo metodológico hermenéutico, entroncado en la interpretación sistemática de los textos en cuanto a las constituciones, normas y jurisprudencia, observando desde el principio de interpretación del principio de unidad de la Constitución, el test de proporcionalidad y el principio pro homine, que permitiera evaluar la razonabilidad y legitimidad de la exclusión normativamente abordada.

Este método observó aquella problemática coyuntural en la contradicción del carácter formal del hecho respecto a la juridificariedad, dado que actualmente, siendo reconocido el pluralismo constitucional, existe como se ha visto, una jerarquización normativa formal que cierra las puertas de las NPIOC a los mecanismos de control constitucional, especialmente a través de la acción de inconstitucionalidad abstracta. Es así que la revisión colabora con la construcción de una interpretación constitucional más amplia y abierta en base a alacrick de Estado Plurinacional, fortaleciendo la autodeterminación de los pueblos indígenas.

3. Resultados y Discusión

3.1 La Refundación del Estado Plurinacional y el Reconocimiento de la Diversidad Jurídica
La promulgación de la CPE en 2009 marcó un punto de inflexión en la historia jurídica y política de Bolivia, ya que representó una transformación estructural que rompió con las bases coloniales y republicanas del Estado unitario, liberal y monista, instaurando un nuevo orden basado en el pluralismo, la descolonización y la interculturalidad (Fackler, 2020).

Históricamente, el Estado boliviano se consolidó bajo un modelo monocultural que, desde la colonia hasta la república, impuso un sistema jurídico que desconoció y subordinó a los pueblos indígenas (Uño, 2009). Antes de la colonización, las sociedades andinas y de tierras bajas habían desarrollado sistemas normativos propios, organizados en torno a normas consuetudinarias basadas en la reciprocidad y la equidad.

El Tahuantinsuyo, por ejemplo, estableció un sistema normativo centralizado, en el que coexistían diversas jurisdicciones con autonomía relativa (Chuquimia, 2012; Hayes, 2016). Con la llegada de los españoles, se impuso un derecho colonial que desconoció la autonomía indígena, justificando el despojo territorial mediante la teoría de las tierras vacantes y sometiendo a la población indígena a regímenes de explotación como la mita y la encomienda (Casas, 1966; Chuquimia, 2012; Hayes, 2016).

No obstante, las normas y procedimientos propios de los pueblos indígenas persistieron de manera subordinada en un sistema híbrido donde el derecho indígena sólo se toleraba en la medida en que no contraviniera el orden colonial (Hayes, 2016). Este modelo jurídico excluyente se sustentó en la teoría de la guerra justa, que retrataba al indígena como un ser salvaje incapaz de autogobernarse, justificando así su dominación y explotación (Bernand & Gruzinski, 2005; De Sousa, 2010).

La independencia de Bolivia en 1825 no modificó sustancialmente la relación entre el Estado y los pueblos indígenas. Aunque se proclamó la igualdad formal, en la práctica se mantuvo su exclusión jurídica. La Ley de Exvinculación de Tierras de 1874 consolidó el despojo territorial, mientras que el latifundismo y las relaciones laborales coercitivas perpetuaron su marginación (Stavenhagen, 2014; Chuquimia, 2012).

La Revolución Nacional de 1952 y la Reforma Agraria de 1953 representaron avances en la restitución de tierras, pero sin cuestionar la estructura monista del Estado (Hayes, 2016; Uño, 2009). En 1994, la reforma constitucional reconoció a Bolivia como un Estado multiétnico y pluricultural, incluyendo el derecho consuetudinario dentro del sistema jurídico nacional (Chuquimia, 2012). Inspirada en el Convenio 169 de la OIT, esta reforma sentó las bases para el pluralismo jurídico, aunque aún de manera limitada y subordinada al derecho estatal (Nieto, 2024; Yrigoyen, 2011).

Sin embargo, los conflictos sociales de finales del siglo XX evidenciaron la necesidad de un cambio más profundo, que desembocó en la Asamblea Constituyente de 2006 y con ello la promulgación de la CPE en 2009. Esta nueva Constitución estableció la plurinacionalidad como principio estructural del Estado boliviano, redefiniéndolo como un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario (Bolivia, Constitución Política del Estado, Art. 1), basado en la autodeterminación de los pueblos indígenas, la interculturalidad y el pluralismo jurídico.

3.2. Pluralismo Jurídico, Descolonización e Interculturalidad como Ejes Fundacionales del Estado Plurinacional
La refundación del Estado Plurinacional con la promulgación de la CPE en 2009 significó la superación del modelo de Estado-Nación homogéneo y monista, estableciendo un nuevo paradigma plurinacional. Este cambio estructural, reconocido en la DCP 0006/2013 (Tribunal Constitucional Plurinacional, 2019) y la SCP 2143/2012 (Tribunal Constitucional Plurinacional, 2012), buscó consolidar una sociedad inclusiva y equitativa, eliminando las formas de discriminación y exclusión que han afectado históricamente a las NPIOC.

La CPE no solo reconoce la plurinacionalidad como principio rector, sino que garantiza la igualdad jerárquica de los distintos sistemas normativos y culturales dentro del Estado (SCP 0698/2013, Tribunal Constitucional Plurinacional, 2013). Este reconocimiento constituye la validación de una realidad histórica preexistente en la que los pueblos indígenas han ejercido su autodeterminación mediante sus propias formas de organización y derecho (Hayes, 2016; De Sousa, 2010).

Así, la plurinacionalidad rompe con la visión del Estado-Nación monocultural y establece un modelo plurinacional, sin que ello implique fragmentación ni subordinación. En este sentido, el artículo 190 de la CPE otorga a la Jurisdicción Indígena Originaria Campesina (JIOC) el mismo nivel jerárquico que las jurisdicciones: ordinaria, agroambiental y otras, asegurando el ejercicio autónomo de sus funciones jurisdiccionales conforme a sus normas y procedimientos propios.

La SCP 0698/2013 (Tribunal Constitucional Plurinacional, 2013) ratifica que el pluralismo jurídico boliviano no se limita a una coexistencia simbólica de sistemas normativos, sino que exige una relación de interlegalidad donde las distintas jurisdicciones interactúan en igualdad de condiciones.Sin embargo, esto no es suficiente si no va acompañado de un proceso efectivo de descolonización del derecho.

La SCP 0487/2014 (Tribunal Constitucional Plurinacional, 2014) establece que la descolonización implica la eliminación de relaciones de subordinación impuestas por la colonialidad del poder, asegurando que los pueblos indígenas ejerzan sus derechos colectivos sin limitaciones impuestas por el derecho estatal.

Asimismo, demanda la consolidación del Estado Plurinacional mediante la erradicación de normas discriminatorias y la implementación de mecanismos que garanticen la autonomía y efectividad de la jurisdicción indígena.En este marco, la interculturalidad se proyecta como un principio clave para equilibrar las relaciones entre distintos sistemas normativos y culturales.

La SCP 0260/2014 (Tribunal Constitucional Plurinacional, 2014) establece que la interculturalidad no es un simple reconocimiento formal, sino un proceso estructural que replantea las relaciones de poder entre el Estado y los pueblos indígenas, que debe permear todas las instituciones estatales, promoviendo políticas públicas y mecanismos de participación que reflejen la diversidad cultural del país con equidad y simetría. Boaventura de Sousa Santos (2010) advierte que la descolonización del derecho requiere la creación de mecanismos eficaces de acceso a la justicia constitucional que garanticen la igualdad de condiciones para las NPIOC dentro del sistema jurídico estatal.

3.3. El Derecho de las NPIOC a la Libre Determinación
El derecho de las NPIOC a la libre determinación, establecido en el artículo 2 de la CPE (Bolivia, 2009) reconoce que las NPIOC ejercen su autogobierno y sus instituciones propias conforme a sus normas, procedimientos y cosmovisiones, rompiendo así con la concepción monista del Estado-Nación y reconociendo la existencia de múltiples naciones dentro de Bolivia, cada una con su propia estructura política y jurídica. Este reconocimiento no es meramente simbólico, sino que tiene implicaciones concretas en la estructura del Estado Plurinacional, garantizando su capacidad para autogestionar sus territorios, administrar justicia y participar en la formulación de políticas públicas (CPE Arts. 190, 403). A su vez, los artículos 30 y 190 de la CPE (Bolivia, 2009) refuerzan los derechos colectivos de las NPIOC, asegurando la protección de su identidad cultural, territorialidad y formas tradicionales de vida, con especial énfasis en la autonomía indígena y la administración de justicia. El artículo 403 de la CPE (Bolivia, 2009) establece que los territorios indígenas son indivisibles, inembargables, inalienables e imprescriptibles, garantizando su autonomía y protección contra cualquier forma de despojo. Este reconocimiento territorial es esencial para el ejercicio pleno de su autodeterminación, ya que, sin control sobre sus tierras y recursos, las NPIOC no pueden ejercer efectivamente su derecho al autogobierno.

El derecho de las NPIOC a la libre determinación, establecido en el artículo 2 de la CPE (Bolivia, 2009) reconoce que las NPIOC ejercen su autogobierno y sus instituciones propias conforme a sus normas, procedimientos y cosmovisiones, rompiendo así con la concepción monista del Estado-Nación y reconociendo la existencia de múltiples naciones dentro de Bolivia, cada una con su propia estructura política y jurídica.

Este reconocimiento no es meramente simbólico, sino que tiene implicaciones concretas en la estructura del Estado Plurinacional, garantizando su capacidad para autogestionar sus territorios, administrar justicia y participar en la formulación de políticas públicas (CPE Arts. 190, 403). A su vez, los artículos 30 y 190 de la CPE (Bolivia, 2009) refuerzan los derechos colectivos de las NPIOC, asegurando la protección de su identidad cultural, territorialidad y formas tradicionales de vida, con especial énfasis en la autonomía indígena y la administración de justicia.

El artículo 403 de la CPE (Bolivia, 2009) establece que los territorios indígenas son indivisibles, inembargables, inalienables e imprescriptibles, garantizando su autonomía y protección contra cualquier forma de despojo. Este reconocimiento territorial es esencial para el ejercicio pleno de su autodeterminación, ya que, sin control sobre sus tierras y recursos, las NPIOC no pueden ejercer efectivamente su derecho al autogobierno.

El Convenio 169 de la OIT (Organización Internacional del Trabajo, 1991), en sus artículos 2, 6 y 7, establece la obligación de los Estados de garantizar el derecho de los pueblos indígenas a decidir sobre sus formas de desarrollo, participar en la toma de decisiones y definir sus propias prioridades económicas, sociales y culturales.

Asimismo, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (DNUDPI) (Naciones Unidas, 2007), en sus artículos 3, 4 y 18, refuerza este derecho al reconocer su autonomía, autogobierno y plena capacidad jurídica para defender sus derechos colectivos.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha consolidado la libre determinación indígena en múltiples fallos. En el Caso del Pueblo de Saramaka vs. Surinam (Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2007) y el Caso del Pueblo Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador (Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2012), la Corte estableció que el derecho a la libre determinación impone a los Estados la obligación de proteger a los pueblos indígenas como sujetos colectivos de derecho, garantizando su participación efectiva en la toma de decisiones.

En el Caso Comunidad Indígena Yakye Axa vs. Paraguay (Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2005), la Corte subrayó que las medidas estatales deben considerar las particularidades económicas, sociales y culturales de los pueblos indígenas, asegurando su derecho a la vida digna y su pervivencia como grupos diferenciados. En el Caso de la Comunidad Garífuna de San Juan vs. Honduras (Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2015), reafirmó que los Estados deben garantizar recursos judiciales efectivos para la protección de los derechos indígenas.

3.4. El Sistema Plural de Fuentes Jurídicas en el Estado Plurinacional
La CPE de 2009 rompe con la visión positivista y monista del derecho al establecer una Constitución Axiomática, en la que las normas constitucionales tienen un valor normativo y axiológico, es decir, que irradia principios que orientan todo el sistema jurídico. La SCP 2143/2012 (Tribunal Constitucional Plurinacional, 2012) enfatiza su función axiológica, estableciendo que el pluralismo, la interculturalidad y la descolonización son principios estructurales del derecho boliviano.

Esto garantiza que el derecho se construya desde una perspectiva intercultural, sin imponerse desde una lógica centralista y monista. Así, el artículo 190 de la CPE (Bolivia, 2009) impide que el derecho indígena sea considerado de menor rango o subordinado al derecho estatal. La SCP 0300/2012 (Tribunal Constitucional Plurinacional, 2012) reafirma que el pluralismo jurídico en Bolivia no es un simple reconocimiento simbólico, sino un mandato constitucional que exige su plena vigencia y aplicación.

El artículo 410 de la CPE (Bolivia, 2009) amplía la noción de fuentes del derecho al incluir el Bloque de Constitucionalidad, compuesto por normas de derecho comunitario, tratados y normas internacionales de derechos humanos con rango constitucional. La SCP 2143/2012 (Tribunal Constitucional Plurinacional, 2012) establece que la interpretación del derecho en Bolivia debe realizarse en armonía con estos principios, asegurando la supremacía de los derechos humanos y del pluralismo jurídico.

En este marco, el sistema plural de fuentes jurídicas se compone de: la Constitución como norma fundamental y su marco interpretativo (CPE, Art. 8), el Bloque de Constitucionalidad que integra normas internacionales de derechos humanos y la jurisprudencia constitucional vinculante, garantizando coherencia normativa.

La SCP 0300/2012 (Tribunal Constitucional Plurinacional, 2012) subraya que el derecho boliviano ya no puede ser interpretado exclusivamente desde una lógica positivista, sino que debe incorporar los principios y valores plurales que estructuran el Estado Plurinacional. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha desarrollado el concepto de interlegalidad, que implica que los distintos sistemas normativos no pueden interpretarse de manera aislada, sino en constante diálogo y complementación.

Sin embargo, a pesar de los avances normativos, la implementación efectiva del sistema plural de fuentes jurídicas aun enfrenta barreras que limitan su plena vigencia. Entre ellas, la exclusión de los NPIOC de los mecanismos de control constitucional, como la acción de inconstitucionalidad abstracta, lo que restringe su capacidad para impugnar normas que vulneren sus derechos colectivos.

3.5. El Control Plural de Constitucionalidad en su Dimensión Normativa
El control de constitucionalidad abarca el conjunto de mecanismos y directrices orientados a garantizar que las normas y actos jurídicos sean coherentes con la CPE, permitiendo su aplicación efectiva y evitando la permanencia de disposiciones contrarias dentro del ordenamiento jurídico (Fonseca, 2021). Según Escobar (2022, p. 144), consiste en los "mecanismos de protección de la Constitución", cuyo propósito es invalidar o derogar actos gubernamentales que vulneren la norma fundamental y suprimir sus consecuencias jurídicas.

En este sentido, dicho control opera como un sistema de supervisión y adecuación, asegurando que todas las disposiciones normativas y acciones del Estado se alineen con los principios constitucionales, es decir, que se respete el principio de supremacía constitucional, consagrado en el artículo 410 de la CPE, que establece que la CPE es la norma suprema del ordenamiento jurídico, lo que implica que todas las disposiciones de menor jerarquía deben ajustarse a ella en contenido y forma (SC 0015/2006, 2006).

Desde otra perspectiva, la SC 0066/2005 señala que este principio permite la aplicación efectiva de los preceptos constitucionales, ya que la Constitución actúa como base y marco orientador del sistema normativo. La evolución del control de constitucionalidad en Bolivia, tras la promulgación de la CPE en 2009, ha configurado un sistema de control de constitucionalidad concentrado y plural, que redefine el concepto de supremacía constitucional.

A diferencia del sistema difuso y monista de control previo, en el que, desde la óptica del derecho estatal, cualquier juez tenía la facultad de interpretar y aplicar la CPE en los casos que se presenten ante él, pudiendo declarar inaplicable una norma que considere inconstitucional, ahora solo el Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP) es el órgano especializado y con la atribución exclusiva de realizar un control de constitucionalidad con carácter abstracto, general y vinculante, como lo señalan los Arts.196 y 203 de la CPE (Arias, 2012; Vargas, 2021).

Este control se ejerce de dos formas: el control preventivo, que busca verificar la conformidad de normas antes de su entrada en vigencia, asegurando que su contenido no contravenga la Constitución, y el control posterior de constitucionalidad, que revisa la validez de normas y actos jurídicos ya promulgados o ejecutados, con el objetivo de corregir eventuales vulneraciones a la supremacía constitucional.

Este control posterior se ejerce en tres ámbitos específicos: el control normativo, el control competencial y el control tutelar (Arias, 2012; Vargas, 2021). La SCP 0680/2012 (Tribunal Constitucional Plurinacional, 2012) establece este control normativo se activa mediante las acciones de inconstitucionalidad, lo que permite declarar la inconstitucionalidad total o parcial de normas generales. Este mecanismo tiene efectos derogatorios o abrogatorios, asegurando que ninguna norma infraconstitucional contradiga las disposiciones constitucionales.

La SCP 2143/2012 (Tribunal Constitucional Plurinacional, 2012) y la SCP 0481/2019-S2 (Tribunal Constitucional Plurinacional, 2019) enfatizan que este control debe realizarse con base en la CPE y el sistema plural de fuentes jurídicas, lo que implica que la interpretación constitucional no puede limitarse a los parámetros del derecho estatal, sino que debe considerar el bloque de constitucionalidad, es decir, los tratados internacionales en Derechos Humanos ratificados por el Estado, y la base axiológica y principista de la CPE, lo que incluye las normas y procedimientos de las NPIOC.

Esto implica que la jurisprudencia constitucional debe armonizar la relación entre las distintas fuentes normativas, garantizando que ninguna norma o interpretación pueda desconocer los derechos y valores fundamentales de la CPE, además que tiene la responsabilidad de garantizar la materialización del pluralismo jurídico, evitando interpretaciones restrictivas que limiten la efectividad de los derechos de las NPIOC.

3.6. La Acción de Inconstitucionalidad Abstracta: Naturaleza y Regulación
La acción de inconstitucionalidad abstracta es uno de los mecanismos fundamentales del control plural de constitucionalidad en Bolivia, cuyo objetivo es garantizar la supremacía constitucional mediante la depuración del ordenamiento jurídico de normas que sean contrarias a la Constitución Política del Estado (CPE). Este instrumento reemplazó al antiguo recurso de inconstitucionalidad, que se definía como una acción de puro derecho, en la que se confrontaba el contenido de una norma con la CPE para determinar su compatibilidad o incompatibilidad (Vargas, 2021).

La SCP 0300/2012 (Tribunal Constitucional Plurinacional, 2012) establece que la acción de inconstitucionalidad es un derecho de toda persona, individual o colectiva, que pudiera ser afectada por una norma contraria a la Constitución de 2009 (Art. 132). Por el Art. 133 de la CPE (Bolivia, 2009), la naturaleza erga omnes de las sentencias que declaren la inconstitucionalidad de una norma implica que sus efectos son generales y permanentes, lo que garantiza que la norma impugnada pierda vigencia y aplicabilidad en lo sucesivo (Vargas, 2021; Arias, 2012).

Este proceso incluye la revisión exhaustiva de la norma impugnada desde la perspectiva de unidad, concordancia práctica, eficacia integradora y favorabilidad, principios esenciales en la interpretación constitucional (Vargas, 2021). El TCP, mediante su Sala Plena, es la única instancia competente para conocer y resolver estas acciones por el carácter concentrado del sistema de control constitucional en Bolivia (Ley 027, Art. 28.I.1).

La acción de inconstitucionalidad, según el Art. 73 de la Ley 254 del Código Procesal Constitucional (CPC) de 2012, procede contra leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales. Según la SCP 0614/2014 (Tribunal Constitucional Plurinacional, 2014), no procede contra normas infraconstitucionales de menor jerarquía que entren en conflicto entre sí, como un decreto que contradiga una ley, ya que en estos casos se debe recurrir al control de legalidad.

Tampoco procede contra estatutos o reglamentos de entidades privadas, ya que estos constituyen normas particulares y consensuadas que rigen la autonomía de sus miembros. Sin embargo, si dichos estatutos vulneran derechos fundamentales, se puede recurrir a acciones tutelares, como la acción de amparo constitucional (ACP 338/2003-CA de 21 de julio, 2003)

Por el Art. 73 del CPC (2012), puede presentarse en dos modalidades: abstracta y concreta. La acción de inconstitucionalidad abstracta se diferencia de la acción de inconstitucionalidad concreta, en que la primera se enfoca en un control general de normas de aplicación objetiva, sin necesidad de que exista un caso específico en el que la norma haya sido aplicada, mientras que la segunda está condicionada a que la norma impugnada sea determinante en la resolución de un proceso judicial o administrativo.

Rivera Santivañez, citado por Vargas (2016), sostiene que la acción de inconstitucionalidad abstracta tiene por finalidad la depuración del ordenamiento jurídico del Estado, por ello, puede ser interpuesta en cualquier momento, independientemente de su aplicabilidad en un litigio específico. En cuanto a la regulación normativa, la acción de inconstitucionalidad abstracta está establecida en los artículos 132 y 133 de la CPE (Bolivia, 2009), y desarrollada en el CPC en los Arts. 74 al 78. Inicia con la presentación de una demanda, que debe cumplir con requisitos específicos, como la acreditación de personería de la autoridad accionante y la precisión de las normas constitucionales presuntamente vulneradas (Ley 254, 2012, Art. 24).

La demanda no puede ser rechazada por razones formales, sino que se concede la posibilidad de subsanación dentro de los plazos establecidos (Ley 254, 2012, Art. 75). Una vez admitida, la Comisión de Admisión del TCP notifica al órgano emisor de la norma impugnada, otorgándole un plazo de quince días para que presente un informe en su defensa.

Posteriormente, con o sin informe, el TCP debe emitir sentencia dentro de los cuarenta y cinco días siguientes (Ley 254, 2012, Art. 76). El TCP, en su sentencia, puede declarar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma impugnada. En caso de inconstitucionalidad total, la norma es abrogada y pierde completamente su vigencia.

Si la inconstitucionalidad es parcial, se eliminan los artículos o disposiciones específicas que sean contrarias a la CPE, mientras que el resto del cuerpo normativo se mantiene vigente. Además, el TCP puede extender su declaración de inconstitucionalidad a otras disposiciones conexas, garantizando así la coherencia del ordenamiento jurídico (Ley 254, 2012, Arts. 77 y 78).

Las sentencias del TCP, acorde al Art. 203 de la CPE, tienen valor de cosa juzgada, son vinculantes y de aplicación general, lo que significa que ninguna norma declarada inconstitucional puede ser rehabilitada mediante nuevas acciones sobre el mismo objeto, salvo que se planteen fundamentos constitucionales distintos.

Como se observó, la legitimación activa es un requisito esencial para la interposición de la acción de inconstitucionalidad abstracta. En Bolivia, este mecanismo, acorde al artículo 74 del CPC, se encuentra restringido solo a las máximas autoridades estatales: la Presidenta o el Presidente del Estado Plurinacional; cualquier miembro de la Asamblea Legislativa Plurinacional o de los Órganos Legislativos de las Entidades Territoriales Autónomas; las Máximas Autoridades Ejecutivas de las Entidades Territoriales Autónomas; y la Defensoría del Pueblo.

Sin embargo, esta normativa excluye expresamente a las autoridades y dirigentes de las NPIOC, impidiéndoles interponer directamente acciones de inconstitucionalidad abstracta. Esta restricción limita la capacidad de las NPIOC para cuestionar normas que puedan vulnerar sus derechos solo cuando se encuentren en medio de un proceso administrativo o judicial, es decir, a la acción de inconstitucionalidad concreta.

3.7. La Exclusión de las NPIOC de la Legitimación Activa en la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta y el Derecho a la Igualdad
El derecho a la igualdad y el principio pro homine constituyen pilares fundamentales en la arquitectura del Estado. La CPE (Bolivia, 2009) establece este principio en varias disposiciones clave: el artículo 8.II consagra la igualdad como un valor supremo del Estado, el artículo 9.2 establece que la igualdad es uno de los fines y funciones esenciales del Estado, y el artículo 14 la reconoce como un derecho fundamental, prohibiendo la discriminación en cualquier forma.

La SCP 0032/2019 (Tribunal Constitucional Plurinacional, 2019) reafirmó el desarrollo del principio de igualdad en Bolivia, citando la histórica SC 0083/2000 (Tribunal Constitucional, 2000), la cual estableció que la igualdad no implica la ausencia de distinciones, sino la aplicación de un trato diferenciado cuando sea necesario para corregir inequidades estructurales.

Este criterio se aparta del igualitarismo ciego y refuerza la idea de que la igualdad sustantiva requiere la implementación de medidas correctivas que garanticen la participación equitativa de grupos históricamente marginados. La SCP 0080/2012 (Tribunal Constitucional Plurinacional, 2012) amplió esta interpretación al señalar que la igualdad no solo es un derecho y un principio, sino también un valor y una garantía constitucional, lo que impone al Estado el deber de adoptar acciones efectivas para corregir desigualdades estructurales y evitar que persistan condiciones de exclusión.

Cuando se alega una vulneración del principio de igualdad, la justicia constitucional emplea el test de razonabilidad para evaluar si la diferenciación establecida es justificada o, por el contrario, constituye una discriminación arbitraria. La SC 0069/2006 de 8 de agosto (Tribunal Constitucional, 2006), citando la SC 0049/2003 de 21 de mayo (Tribunal Constitucional, 2003), establece que este test se desarrolla en cinco etapas esenciales:

3.7.1. Identificación de la Diferencia en los Supuestos de Hecho:
Se analiza si los sujetos comparados realmente se encuentran en situaciones equivalentes o si existen diferencias que justifiquen un trato distinto.

3.7.2. Finalidad del Trato Diferenciado:
Se verifica que la distinción persiga un objetivo legítimo y justo, es decir, que responda a un propósito válido dentro del marco jurídico.

3.7.3. Validez constitucional:
Se determina si la diferenciación es compatible con la Constitución, asegurando que no vulnere principios fundamentales.

3.7.4. Racionalidad de la Diferenciación:
Se examina la coherencia entre los hechos, la norma aplicable y la finalidad que se busca alcanzar con la medida diferenciadora.

3.7.5. Proporcionalidad:
Se evalúa que la distinción no coloque a un grupo en una situación de desventaja absoluta ni genere una nueva forma de desigualdad.

La SCP 0032/2019 (Tribunal Constitucional Plurinacional, 2019) enfatiza la necesidad de aplicar este test de manera sistemática y metódica, advirtiendo que, si una diferenciación no supera alguna de sus etapas, debe considerarse discriminatoria y arbitraria. A nivel internacional, el test de razonabilidad ha sido ampliamente desarrollado en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH). En el Caso I.V. vs. Bolivia (Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2016), la Corte estableció que el análisis del principio de igualdad y no discriminación varía en función del tipo de diferenciación aplicada.

Cuando el trato diferenciado afecta derechos fundamentales, se exige un escrutinio estricto, lo que implica que: la diferenciación debe estar orientada a un objetivo imperioso dentro del marco de la Convención; la medida adoptada debe ser adecuada, efectiva y necesaria, descartando la existencia de alternativas menos restrictivas; y se debe aplicar un juicio de proporcionalidad en sentido estricto, garantizando que los beneficios de la medida superen las restricciones que impone sobre los principios convencionales.

En consecuencia, cuando el Estado establece un trato diferenciado, tiene la obligación de demostrar que la medida es proporcional, necesaria y legítima, asegurando que no genere discriminaciones injustificadas. La exclusión de las NPIOC del control abstracto de constitucionalidad no supera este test, ya que no responde a un fin constitucionalmente imperioso ni puede justificarse como una medida necesaria dentro del marco del pluralismo jurídico. Por el contrario, esta restricción refuerza una desigualdad estructural y limita el acceso de las NPIOC a los mecanismos de control constitucional, lo que es contrario a los principios de igualdad y pluralismo jurídico.

De hecho, el sistema constitucional colombiano, pionero en protección de los derechos de los pueblos indígenas, garantiza su legitimación activa en acciones constitucionales sin necesidad de intermediarios estatales. La Sentencia T-445/22 de la Corte Constitucional de Colombia de 2022 estableció que las comunidades indígenas son sujetos colectivos de derechos fundamentales y pueden acudir directamente a los tribunales constitucionales para la defensa de su identidad y autonomía.

En esta decisión, la Corte reconoció que las comunidades indígenas tienen derecho a interponer acciones de inconstitucionalidad para la protección de su identidad cultural y su integridad étnica, estableciendo un estándar que Bolivia aún no ha implementado en su totalidad, lo que representa un retroceso y contradicción al mandato constitucional de igualdad material y al reconocimiento del pluralismo jurídico, impidiéndoles ejercer control sobre normas que afectan su autonomía, lo que vulnera la estructura axiológica del Estado Plurinacional y perpetúa una relación asimétrica en la que las NPIOC no tienen acceso directo a los mecanismos de defensa constitucional.

En cuanto a los principios de progresividad y pro hómine, reconocidos en los arts. 13.IV y 256 de la CPE, establecen que las normas y principios constitucionales deben interpretarse de la manera más favorable a la persona, ello deviene que, acorde a la redacción del 132 de la CPE (Bolivia, 2009), cualquier persona afectada por una norma, puede interponer una acción abstracta de inconstitucionalidad, ya que implica que las restricciones a los derechos deben ser mínimas y plenamente justificadas.

La SCP 2233/2013 (Tribunal Constitucional Plurinacional, 2013) determinó que el estándar más alto en la interpretación de derechos fundamentales exige aplicar el criterio más garantista, asegurando que los jueces y tribunales constitucionales adopten siempre la interpretación que brinde una mayor protección a los derechos en cuestión. Este criterio ha sido reiterado en la SCP 1634/2014 (Tribunal Constitucional Plurinacional, 2014), que estableció que toda interpretación de los derechos fundamentales debe ser expansiva y nunca restrictiva.

La SCP 1129/2014 (Tribunal Constitucional Plurinacional, 2014) reforzó este enfoque al señalar que el TCP tiene el deber de garantizar el acceso a la justicia mediante interpretaciones que eliminen obstáculos innecesarios. Así, la exclusión de las NPIOC de la legitimación activa en las acciones de inconstitucionalidad abstracta contradice el principio pro homine, ya que impone una restricción desproporcionada al acceso a la justicia constitucional sin justificación suficiente.

3.8. La exclusión de las NPIOC de la legitimación activa en la acción de inconstitucionalidad abstracta y el control plural de constitucionalidad
Como se evidenció, el modelo constitucional boliviano, refundado en 2009, estableció un nuevo paradigma basado en la plurinacionalidad y el pluralismo jurídico, garantizando la igualdad jerárquica de la jurisdicción indígena originaria campesina y la autodeterminación de las NPIOC (Hayes, 2016; Escobar, 2022; Yrigoyen, 2011; DCP 0006/2013; SCP 2143/2012; SCP 0698/2013).

Lo que ha conllevado a que se tenga un sistema plural de fuentes jurídicas, el cual reconoce un sistema de interlegalidad donde la CPE se compone de su contenido normativo, la jurisprudencia constitucional y el bloque de constitucionalidad, integrado por los tratados internacionales de Derechos Humanos y la base principista y axiológica de la CPE, que integra principios como el vivir bien, el pluralismo jurídico, la descolonización, y la interculturalidad, entre otros (Escobar, 2022; Hayes, 2016; SCP 2143/2012). Esto ha conllevado a que el control plural de constitucionalidad se base en proteger este sistema de fuentes jurídicas, para así proteger la supremacía constitucional (Vargas, 2021; Arias, 2012; SCP 2143/2012; SCP 0481/2019-S2).

Este reconocimiento, sin embargo, no se ha traducido en una implementación efectiva, ya que se evidenció que la legitimación activa en la acción de inconstitucionalidad abstracta, otorga esta facultad exclusivamente a las máximas autoridades estatales y Defensoría del Pueblo, lo que repercute en que la exclusión de las máximas autoridades de las NPIOC limita su capacidad para cuestionar normas que afectan su autodeterminación y participación en la configuración del orden jurídico del Estado (Escobar, 2022).

Esta restricción contradice el mandato constitucional de descolonización y pluralismo jurídico (SCP 0481/2019-S2, 2019), pues refuerza una jerarquización normativa que impide el acceso de las NPIOC a mecanismos de control constitucional en igualdad de condiciones. Se demostró que la SCP 0698/2013 (Tribunal Constitucional Plurinacional, 2013) establece que la participación de las NPIOC en la configuración normativa del Estado es un mandato constitucional, lo que exige que cualquier restricción en el acceso a la justicia constitucional pase por un test de proporcionalidad (SCP 0032/2019, 2019), y esta restricción no responde a un objetivo constitucionalmente imperioso ni es una medida estrictamente necesaria, ya que la participación de las NPIOC en el control constitucional no afectaría la estructura del Estado ni generaría inseguridad jurídica.

De igual forma, se demostró que el estándar más alto de protección de derechos debe aplicarse en todas las interpretaciones constitucionales, lo que implica que cualquier restricción al acceso a la justicia constitucional debe justificarse de manera rigurosa y cumplir con el principio pro homine (SCP 2233/2013), algo que no sucede en este caso, por lo que el TCP deber de garantizar el acceso a la justicia mediante interpretaciones expansivas que eliminen obstáculos innecesarios (SCP 1129/2014), por tanto, restringir la legitimación activa de las NPIOC en la acción de inconstitucionalidad abstracta contraviene estos principios al imponer una limitación sin justificación constitucional y afecta el ejercicio de sus derechos colectivos.

En este contexto, la exclusión de las NPIOC de la legitimación activa en la acción de inconstitucionalidad abstracta perpetúa una jerarquización normativa incompatible con el pluralismo jurídico, y restringe su capacidad de impugnar normas que afectan su autodeterminación y participación en el control de constitucionalidad.

Esta limitación debilita la estructura pluralista del Estado y afecta el control plural de constitucionalidad, poniendo en evidencia la necesidad de adoptar una interpretación constitucional que garantice el acceso de las NPIOC a los mecanismos de justicia constitucional en igualdad de condiciones (Escobar, 2022; Vargas, 2021).

4. Conclusiones
La investigación confirmó que la restricción impuesta por el artículo 74 del CPC impide que las máximas autoridades de las NPIOC accedan directamente al control de constitucionalidad, a pesar de que la CPE reconoce su jurisdicción con igual jerarquía a la ordinaria y agroambiental. Esto debilita su autodeterminación y su capacidad de impugnar normas que afecten sus derechos colectivos.

El derecho de los pueblos indígenas a participar en la configuración del orden normativo del Estado está respaldado por el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, los cuales obligan a garantizar mecanismos efectivos de impugnación, a pesar de que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido precedentes claros sobre el acceso de los pueblos indígenas a la justicia constitucional.

La exclusión de las NPIOC en la acción de inconstitucionalidad abstracta no responde a un objetivo constitucionalmente imperioso ni es estrictamente necesaria. El análisis bajo el test de proporcionalidad y el estándar más alto de protección de derechos demuestra que esta restricción genera una asimetría en el acceso a la justicia constitucional, perpetuando una jerarquización normativa que contradice el principio de igualdad material y afecta al control plural de constitucionalidad.

Garantizar la participación de las NPIOC en la acción de inconstitucionalidad abstracta no solo reforzaría el pluralismo jurídico, sino que permitiría un control más efectivo de las normas en función de la protección de los derechos colectivos. La incorporación de las máximas autoridades de las NPIOC en este mecanismo es esencial para consolidar el modelo plurinacional y garantizar la igualdad material en el acceso a la justicia constitucional en Bolivia.

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